با وجود آنکه ايران دو سند بين المللي و شناخته شده «حقوق مدني، سياسي و اجتماعي» و «حقوق اقتصادي، فرهنگي» را سال ها پيش پذيرفته است و هيچ گاه به طور رسمي درصدد نفي مفاد اعلاميه جهاني حقوق بشر- مصوب مجمع عمومي سازمان ملل- نبوده است، اما چند سالي با تعيين گزارشگر ويژه در کميسيون حقوق بشر با راي محکوميت نهاد مذکور مواجه مي شديم که در ساليان اخير با بهبود نسبي رعايت حقوق شهروندان، تعيين گزارشگر ويژه و راي گيري درباره وضعيت حقوق بشر ايران منتفي شده است. در عين حال هنوز هيچ قانون خاصي با موضوع حقوق بشر تصويب نشده است و نهاد ملي که ناظر به رعايت آن و جلوگيري از نقض حقوق بشر باشد در ايران فعاليت نمي کند. با دکتر اردشير اميرارجمند استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهيد بهشتي که تجربه نزديک به سه دهه فعاليت علمي و پژوهشي در عرصه حقوق عمومي و حقوق بشر او را در ميان حقوقدانان و فعالان حقوق بشر شهره ساخته است، به گفت وگو نشسته ايم تا درباره جايگاه نهاد ملي حقوق بشر و پيش نياز هاي تشکيل آن با وي کنکاش کنيم.

***

 آيا نهاد ملي حقوق بشر داريم؟

تحقق حقوق بشر نيازمند سازوکارهايي است که هم مي توانند جنبه دولتي داشته باشند هم غيردولتي. به عبارت ديگر بايد مجموعه اي از سازوکارها به وجود بيايد تا پس از شناسايي حقوق بشر، امکان اعمال حقوق بشر و نظارت بر آن فراهم شود. حقوق بشر مي تواند از چند طريق وارد کشور شود؛ يکي اين است که اسناد بين المللي تصويب و لازم الاجرا شود و در واقع مقررات حقوق بين الملل جذب حقوق داخلي شود تا دولت ملزم به رعايت حقوق بشرباشد. البته اگر نحوه شناسايي حقوق بشر از طريق معاهدات باشد ما دو سيستم در حقوق بين الملل داريم؛ 1-دوگانگي حقوق بين الملل و حقوق داخلي که در اين حالت بايد مقررات حقوق بشر جذب مقررات داخلي و نظام حقوقي کشورشوند که مي تواند به صورت تصويب يک معاهده باشد و 2- وحدت يا يگانگي حقوق داخلي و حقوق بين الملل. در اين حالت هم قوانين داخلي کم اهميت نيستند و اگر معاهدات بين المللي خوداجرا نباشند ما نياز به قانون داخلي داريم. پس يک شيوه اين است که حقوق بشر با قانونگذاري وارد نظام حقوقي شود. اما اصولاً لازم نيست که موازين حقوق بشر از طريق معاهدات بين المللي وارد نظام حقوقي يک کشور شود. امروزه غالب کشورها بخش مهمي در قانون اساسي خود دارند که به حقوق بنيادين اختصاص دارد. به عبارت ديگر يا يک اعلاميه، لايحه قانوني يا منشور حقوق بشر دارند يا بخشي از اصول قانون اساسي آنها به حقوق بشر اختصاص پيدا کرده است. اين اصول مي توانند به طور مستقيم براي شهروندان ايجاد حق و براي دولت به تناسب و به منظور حفظ حقوق بنيادين تکليف ايجاد کند.

 پس اگر اين حقوق استيفا نشوند قابل مطالبه هستند و بايد دسترسي به آن تضمين شود؟

معمولاً تا آنجا که مربوط به حقوق مدني و سياسي است اين حقوق قابل دادخواهي مستقيم در دادگاه ها هستند. پس نيازمند سازوکارهاي قانوني براي تضمين اين حقوق هستيم که بخش مهمي از آن مي تواند در نظام قضايي تجلي پيدا کند. يعني بايد قوانين حقوق را شناسايي کنند. پس بهتر است قواعد کلي که در قانون اساسي آمده است با قوانين عادي به طور تفصيلي بيان شود و ايجاد حق و تکليف را مشخص و معين کند. به عبارتي براي شهروندان حقوق شخصي ايجاد کند که اين حقوق شخصي قابليت اجرا داشته باشند. اما شناسايي حقوق کافي نيست مگر اين که سيستم نظارت و مقابله با موارد نقض وجود داشته باشد که اصولاً بايد اين سيستم در دادگستري تجلي يابد. پس بايد دستگاه قضايي حافظ حقوق شهروندان در برابر يکديگر و به ويژه دولت باشد. بلکه آنچه اهميت دارد وجود مراجعي است که توانايي مقابله با موارد نقض حقوق بشر و نظارت بر آن به ويژه از جانب سازمان هاي دولتي ناقض اين حقوق را داشته باشند. اما تنها دستگاه قضايي کفايت نمي کند بلکه بايد در کنار دستگاه هاي دولتي سازمان هاي نظارتي ديگري حضور داشته باشند که مي توانند جنبه دولتي يا حکومتي يا غيردولتي داشته باشند. يک سنت ديرين به نام «Ambudsman »ها يا بازرسان ويژه هستند که بر اعمال دستگاه هاي دولتي نظارت مي کنند. بخشي از اين بازرسان ويژه هم وظيفه نظارت بر رعايت حقوق شهروندان توسط سازمان هاي دولتي را بر عهده دارند. اين سازمان ها به طور سنتي در دل حاکميت جا داشته اند اما به اين معنا نيست که متابعت از حاکميت يا به عبارت بهتر از دولت حاکم کنند. بلکه آنها ناظر بر رعايت اصول و مقررات بنيادين حقوق بشر مندرج در قانون اساسي توسط دستگاه هاي حکومتي هستند. بنابراين، بايد قوانين و مقررات و سنت هاي اجتماعي و سياسي به گونه اي شکل گرفته باشند که استقلال اين سازمان ها واقعاً حفظ شود.

 پس بايد قانون خاصي براي تامين و تضمين ايجاد و فعاليت چنين سازمان هايي باشد که نهاد ملي حقوق بشر يکي از آنها است؟

وقتي از نهاد ملي حقوق بشر حرف مي زنيم معمولاً به اصول پاريس (1991) توجه داريم. بعد از آنکه در منشور ملل متحد از تامين «حقوق بشر» به عنوان يکي از اهداف نام برده شد، چاره انديشي براي حفظ حقوق بشر مورد توجه قرار گرفت. فکر ايجاد نهادهايي مستقل در داخل کشورها براي نظارت بر رعايت حقوق بشر مطرح شد. پس از چند دهه مباحثات طولاني، در سال 1991 در پاريس مطرح شد. بحث اين بود که پيش از بازخواست جامعه بين المللي از کشورها براي عدم رعايت حقوق بشر و فشار بر دولت ها، بهتر است نهادهاي ملي تشکيل شوند که بر رعايت حقوق بشر نظارت داشته باشند، در ترويج آن بکوشند، از نقض حقوق بشر پيشگيري و در صورت لزوم مقابله کنند تا حقوق بشر تضمين شود. ممکن است در يک کشور نهاد ملي را هم تاسيس کنند اما آن نهاد کاملاً وابسته به دولت باشد. 

ويژگي هاي اين نهاد ملي اصيل کدام هستند؟

بايد بدانيم که نهاد هاي ملي در دل حاکميت ايجاد مي شوند. يعني حکومت از طريق قانون اساسي يا عادي يا مصوبات دولت اينها را ايجاد مي کند. اما وقتي ايجاد شد بايد مستقل از دولت باشد. ممکن است دولت به اين نهاد ها کمک کند، ولي به اين معنا نيست که وقتي بودجه بدهد آنها تابع دولت باشند. آنها ايجاد مي شوند که بر دولت نظارت کنند.

 چطور چنين حالتي متصور است؟ دولت به نهاد ملي حقوق بشر بودجه بدهد و نظارت آن را هم بپذيرد.

بله متصور است و نمونه هاي موفقي هم در سراسر جهان وجود دارد؛ زماني که يک بافت دموکراتيک در کشور وجود داشته باشد اين امر ممکن مي شود. اگر بافت دموکراتيک وجود نداشته باشد، تضمينات قانوني با همه اهميتي که دارد به تنهايي کفايت نمي کند. مثالي مي زنم؛ افغانستان در همسايگي ما سال ها دچار جنگ و خونريزي بود. اگر از نظر زيرساختي نگاه کنيد آمادگي پذيرش يک نظام دموکراتيک پايدار را نداشت. اما پس از پايان جنگ در افغانستان، يکي از نخستين نهادهايي که در افغانستان استقرار يافت «کميسيون مستقل حقوق بشر افغانستان» بود که اگر اشتباه نکنم حتي پيش از تصويب قانون اساسي افغانستان تشکيل شد. وقتي قانون اساسي هم تصويب شد اين نهاد مستقل با تضمينات بسيار بالا در قانون اساسي پيش بيني شد. اين نهاد مستقل هم کارهاي بسيار مهمي را هم در افغانستان انجام داده است. پس در چنين شرايطي هم امکان ايجاد و فعاليت نهاد ملي حقوق بشر وجود دارد. گرچه کارکرد پايدار و مستمر آن منوط به اين است که دموکراسي در افغانستان ريشه دار شود. لازم است که تمام مقامات يک کشور جايگاه قانوني نهاد ملي را به رسميت بشناسند. اگر ما متني نداشته باشيم که بدون چون و چرا چنين نهادي را تاسيس و جايگاه آن را مشخص کند- مخصوصاً در کشورهاي غيردموکراتيک يا در حال گذار به دموکراسي- عبور از اين سازمان ها، ناديده گرفتن آنها و خدشه وارد کردن به وجودشان و صلاحيت شان کاملاً ساده خواهد بود. نکته مهم ديگر اين است که بايد ترکيب اين نهادها مرکب از مجموعه اي از افرادي باشند که به مسائل حقوق بشري کشور، شناسايي نقاط ضعف، امکان سازماندهي تحقيق و تفحص، مهارت توسعه دانش و فن توسعه حقوق بشر در کشور را داشته باشد.

 چه کسي اينها را انتخاب مي کند؟

ترکيب مي تواند جمعي از عناصر دولتي و غيردولتي باشد. يعني بعضي از مسوولان دولتي که در تضمين و شناسايي حقوق بشر دخالت دارند وجود داشته باشد. ولي بايد قطعاً جمعي از متخصصين از شخصيت هاي غيردولتي حضور داشته باشند. نهاد ملي حقوق بشر نمي تواند دولتي باشد و ترکيب آن محدود به افراد دولتي باشد. حتي اين نهاد نمي تواند مرکب از جمعي از افراد باشد که يک مقام رسمي در آن دست بالاتر داشته باشد. به عبارتي ترکيب بايد به گونه اي باشد که نهادهاي غيردولتي موثرتر باشند. همچنان که لازم است افرادي با صلاحيت ها، توانايي هاي همگن از نظر تخصص، بينش، دانش و مهارت همديگر را تکميل کنند بايد اين ترکيب و نحوه انتخاب افراد هم در قانون و مصوبه تاسيس نهاد ملي پيش بيني شده باشد.

 مهمترين وظيفه نهاد ملي حقوق بشر چيست؟

بايد نهاد ملي بتواند درباره ادعاهاي نقض حقوق بشر تحقيق و تفحص کند. هم اينکه بتواند گزارش هايي به دولت بدهد که موثر باشد و به آن ترتيب اثر داده شود. منظور اين نيست که نهادهاي ملي بتوانند تصميمات لازم الاجرا اتخاذ کنند و تصميم آنها براي شهروندان حق و تکليف ايجاد کند. اما غالباً توصيه هاي آنها پذيرفته و ترتيب اثر داده مي شود. 

تصميمات نهاد ملي چه ضمانت اجرايي دارد؟

بافت دموکراتيک است. به عبارت ديگر هر سازمان و نهادي پاسخگوي اعمال و تصميمات خودش است و در واقع مي خواهد خودش را ثابت کند و باقي نگه دارد. پس وقتي نهاد حقوق بشري به او اعتراض مي کند و آن را مورد نقد قرار مي دهد، راه درست اين است که يا خودش را اصلاح کند و يا با موارد نقض مقابله مي کند. بدين ترتيب مشروعيتش باقي مي ماند. در غير اين صورت مقبوليت و مشروعيت اعمال و رفتار آن سازمان مورد ترديد قرار مي گيرد. در چنين مواردي نهادهاي سياسي مثل مجلس هم مي توانند وارد عمل شوند و سازمان دولتي که اين توصيه ها را نپذيرفته بازخواست کند و عکس العمل نشان دهد.

 در کشورهايي که دموکراتيک نيستند تکليف نهاد ملي حقوق بشر چه مي شود؟

در اين شرايط تشکيل چنين نهادي ممکن نيست و بايد اراده سياسي مبني بر تشکيل نهاد حقوق بشري که تصميمات لازم الاجرا اتخاذ کند وجود داشته باشد. در کنار اين الگوهاي عام موارد استثنايي هم ممکن است وجود داشته باشد که نهاد حقوق بشري يک سازمان علمي است که البته باز هم مربوط به کشوري با بافت دموکراتيک است.

 و اگر بافت دموکراتيک نباشد؟

در چنين جوامعي اصلاً بحث نهاد ملي مطرح نمي شود. بنابراين اگر هم نهاد ملي وجود داشته باشد «صوري» است و براي نشان دادن ويترين و توجيه خواهد بود. اما در جوامع در حال گذار شما با نقاط شفاف و کدر مواجه خواهيد بود. ممکن است در يکي از اين نقاط شفاف شما بتوانيد چنين سازماني تاسيس کنيد ولي اين سازمان هميشه با نقاط کدر مواجه است. براي اينکه از نقاط کدر عبور کند نياز به قوت و قدرت دارد که در تصميمات ارشادي نهفته نيست. 

کشور ما در حال گذار است. آيا در کشور ما هم امکان تشکيل نهاد ملي حقوق بشر وجود دارد؟

من مثال افغانستان را گفتم که در شرايط حضور کشورهاي خارجي کميسيون مستقل حقوق بشر آن حتي مي تواند از رئيس جمهور سوال کند.

 آيا با قدرتي خارج از يک کشور مي توان نهاد ملي تشکيل داد؟ در صورتي که قدرت خارجي دولت را هم خود تشکيل داده باشد.

اگر منشاء اراده براي تشکيل اين نهاد خارج از سرزمين و کشور مورد نظر باشد ممکن است پايدار نباشد و نماند. پايداري آن مشروط به تغيير بافت به شکل دموکراتيک آن است. اگر اين نهاد با هدف تقويت دموکراسي، حقوق بشر و نهادهاي آن شکل گرفته باشد حتي اگر از دل آن جامعه بيرون نيامده باشد و جامعه هم دموکراتيک نباشد، وقتي مستقر شد در يک برهه اي مي تواند به اين مساله کمک کند. شرط بقايش هم اين است که تحول در سطح جامعه رخ بدهد. پس تنها او نمي تواند همه تحولات را ايجاد کند بلکه بايد مجموعه اي از عوامل ديگر هم باشند تا دموکراسي ريشه دار و پايدار شود. يعني يک ارتباط ارگانيک ايجاد شود که رابطه مکانيکي و موثر کنوني فعلي را ارتقا دهد.

 در قانون اساسي و عادي ما نهاد ملي حقوق بشر پيش بيني نشده است. آيا در چنين شرايطي امکان تشکيل نهاد ملي در جامعه در حال گذار ما توسط دولت و ديگر بخش هاي حکومت وجود دارد؟

قطعاً ممکن است و به نظرم بهترين حالت اين است که با تصويب قانون اين کار انجام شود. البته چون حدود و ثغور اين نهاد و اختياراتش در قانون اساسي تعريف نشده است، ممکن است درباره ميزان اختيارات آن اختلاف باشد. 

با توجه به پيشينه مطالعات شما در حوزه حقوق عمومي و حقوق بشر و فعاليت تخصصي که در اين باره انجام مي دهيد چگونه مي شود در نظام حقوقي ايران نهادي با کارکرد «نهاد ملي حقوق بشر» ايجاد کرد؟

يک نمونه روشن آن«هيات نظارت بر اجراي قانون اساسي» است که به نوعي مي توانست جلوه اي از چنين نهادي باشد. هر چند با اين هدف ايجاد نشده بود مي توانست کارکردهاي مثبت هم داشته باشد. به شرط آنکه با تقابل سازمان هاي حکومتي مواجه نمي شد. اما متاسفانه در آن زمان، موضع گيري نسبتاً منفي را در برابر نظارت هاي اين هيات اتخاذ شد. هر چند اعضاي هيات سعي مي کردند نظارت ها بسيار بسيار دقيق باشد. حتي يادتان هست که بحث اصل113 و صلاحيت رئيس جمهور براي نظارت بر قانون اساسي در لايحه اي که تدوين شد با چه واکنش هايي مواجه شد. اما صرف نظر از مفاد لايحه اختيارات رئيس جمهور، مي شد با لحاظ اصل113 مجموعه اي را تدوين کرد که در چارچوب قانون اساسي و تا حدود قابل توجهي نظارت بر قانون اساسي و به ويژه حقوق بنيادين شهروندان رعايت شود. به شرط آنکه همدلي بين سازمان هاي حکومتي وجود داشت. نه اينکه رئيس يک قوه با قوه ديگر همدلي داشته باشند، بلکه اين همدلي به شکل ساختاري و سازماني ايجاد مي شد. يعني يک عرف حکومتي به وجود مي آمد.

علت اين مخالفت ها چه بود؟

کانون هاي قدرت در کشور با هم به توافق نرسيدند. بايد يک روز کانون هاي قدرت در کشور به اين نتيجه برسند که به سود همه آنهاست که اين اتفاق رخ دهد. تا هنگامي که برخي از کانون هاي قدرت فکر کنند که نبود قاعده به نفع شان است نمي توانيم به نتيجه برسيم. بايد به تجربه دريابند که هميشه بالادست نيستند و وجود تنظيماتي که حداقل حقوق را براي همه تضمين کند لازم است. 

آيا امکان توجيه و تشريح اين نفع عمومي ناشي از نظارت بر رعايت حقوق شهروندي وجود نداشت؟

مسائل کانون قدرت هميشه شناختي و معرفتي نيست بلکه منافع است. به نظر من کانون هاي قدرت در يک تجربه اجتماعي به نتيجه مي رسند که از چه راهي بروند. همان طور که دموکراسي يک تجربه حکمراني و رعايت حقوق اقليت ها نه از سر خيرخواهي و نوع دوستي بلکه تجربه اي از زندگي اجتماعي است. وقتي ديدند که به هنگام اقليت بودن ممکن است مورد ظلم قرار بگيرند، مي پذيرند که به هنگام حکومت خوب است که حقوق اقليت ها رعايت شود. وقتي رفتارها و کنش هايشان عقلاني شود، به سمت پذيرش فعاليت چنين نهادهايي پيش مي روند. 

با اوصافي که گفتيد چگونه مي توانيم به سمت تشکيل نهاد ملي حقوق بشر برويم؟

اول اينکه بايد تعاملي ميان افراد آکادميک، مراکز پژوهشي و مراکز اتخاذ تصميم و تصميم سازي ايجاد شود. اگر يک مرکز پژوهشي حقوق براي خودش کار پژوهشي محض انجام دهد ممکن است نتيجه لازم را نداشته باشد. در مقابل هم سازمان حکومتي شايد مهارت، استقلال و ويژگي هاي لازم براي تحقيق و طراحي چنين نهادهايي را نداشته باشد. پس بايد کار مشترکي انجام شود تا به نتيجه برسد. يعني با مشارکت مجموعه اي که داراي استانداردهاي لازم و مطابق با نيازهاي کشور هم هست. 

پس راه گريزناپذير ايجاد نهاد ملي حقوق بشر در کشور ما، مشارکت موثر دولت و حاکميت است؟

بله براي اين نوع نهاد ملي پاسخ مثبت است. در واقع علاوه بر شناسايي نهاد ملي توسط حکومت، بايد تعامل مناسبي ميان نهاد ملي و حکومت وجود داشته باشد. اگر حکومتي به تشکيل چنين نهادي حتي با کمبودهايي رضايت بدهد بايد استقبال شود. نبايد انتظار داشته باشيم بهترين شرايط و امکانات فراهم شود و اين نهادها از استقلال مطلق و غيره... برخوردار باشند. همين که قدمي برداشته شود و مشخص شود که بحث آن ويترين کذايي نيست بلکه حرکت به سمت درستي است، کافي و مورد استقبال است.

 در شرايطي که دولت ايران عضو شماري از سازمان هاي بين المللي است و برخي اسناد بين المللي حقوق بشر را پذيرفته يا تصويب کرده است، ميزان پايبندي به مفاد آن اسناد و تعهدات ناشي از آن چه ميزان بوده است و آيا گزارش هاي مستمري در اين باره به نهادهاي ناظر ارائه مي شود؟

همه موازين بين المللي در اسناد و معاهدات خلاصه نمي شود تا صرفاً موضوع تابعيت از آنچه پذيرفته ايم مطرح باشد، بلکه برخي قواعد عرفي بين المللي هم وجود دارند. حتي اگر ما در ايجاد آن مشارکت نداشته باشيم، نظام بين المللي آن قاعده را به آنها تحميل مي کند. با وجود اين که در بسياري از موارد رضايت مشترک دولت ها به ايجاد تعهداتي منجر مي شود، اما برخي قواعد بنيادين حتي بدون رضايت يک دولت به رغم ميل آن دولت بر آن تحميل مي شود. اسنادي که ما درباره حقوق بشر پذيرفته ايم حقوقي را براي تمام شهروندان به رسميت شناخته است که متعهديم ضمن ترويج و توسعه مفاهيم و موازين حقوق بشري، با موارد نقض آن برخورد کنيم. ميزان اعمال اين حقوق و انجام تعهدات مربوط به آن درباره دولت هاي مختلف متفاوت است و هيچ کشوري نمي تواند مدعي اجراي کامل آن شود. به همين علت نظام نظارتي برقرار شده است که در ميثاق هاي حقوق مدني و سياسي و اجتماعي هم مانند برخي معاهدات بين المللي ديگر پيش بيني شده است. در اين زمينه ارائه گزارش هاي ملي داراي اهميت است. يعني براساس آن، کشورها مکلف هستند گزارش هايي به نهادهاي مشخص شده در آن اسناد ارائه دهند. کشور ما هم در موارد معدودي اين کار را انجام مي دهد. هر سندي توالي ارائه اين گزارش هاي ملي و کشوري را مشخص کرده است. بعضي کشورها آن را رعايت مي کنند. ما هم در مواردي گزارش داده ايم و در برخي موارد اين کار انجام نشده است. اما علاوه بر اصل اقدام براي ارائه گزارش، کيفيت گزارش هم مهم است. نهادهاي بين المللي با دولت تعامل مي کنند و تنها بحث مچ گيري و متهم کردن نيست. در واقع هر دولتي خودش گزارشي از اجرا و اعمال معاهدات را به مرجع ذي صلاح مي فرستد تا در کنار گزارش هايي که از منابع ديگر کسب مي شود بررسي و مقايسه شود. به طور معمول سعي مي شود که يک «گزارش سايه» هم باشد. سازمان هاي غيردولتي مخصوصاً در کشورهاي دموکراتيک هميشه يک گزارش سايه تهيه مي کنند که مورد بررسي قرار مي گيرد و سپس به آن دولت توصيه هايي مي شود؛ ممکن است موارد نقض گفته شود يا موارد پيشرفت به آنها اعلام و ابراز خرسندي شود. امکان دارد توصيه هايي براي رفع موارد نقض حقوق بشر و غني شدن موارد پيشرفت بشود. دولت ها در اينجا در برابر خود و جامعه جهاني قرار مي گيرند و پاسخگو خواهند بود. هنگامي که مي خواهيد در جامعه بين المللي بمانيد بايد اصول بنيادين را رعايت کنيد. در صورت نقد هم مي توانيد از طرق معمول آن را ابراز کنيد و درصدد تغيير موارد مربوطه باشيد.