تاملي درباره رژيم حقوقي درياي خزر
تاملي درباره رژيم حقوقي درياي خزر
بحث رژيم حقوقي درياي خزر و حفظ حقوق و منافع ايران در منطقه، هر چند كه با بروز تحولات بزرگ منطقهاي درگير تلاطم سياسي شد، اما اساسا موضوعي حقوقي است و مطابق معاهدات و نوانسيونهاي بينالملليِ مربوط به درياچهها و درياهاي بسته مشترك ميان كشورها، قواعد و تعاريف مشخصي دارد. كمسابقهبودن تغيير رژيم حقوقي يك درياي بستة از تقسيم دو جانبه به تقسيم پنج جانبه كه به لحاظ اصل تاثير تحولات اساسي در معاهدات بينالمللي مطرح شده است، ما را نيازمند يك بررسي موشكافانه و پيگيري مجدانه در مورد اين مساله ميكند.دولت جمهوري اسلامي ايران ميبايست با تشكيل مجامعي مركب از كارشناسان ارشد حقوقي كشور، به بررسي و تحقيق اصولي اين مساله توجه كامل مبذول دارد و در صورت لزوم، با فراهمكردن مستندات معتبر به طرح مساله در مجامع و مراجع حقوقي بينالمللي اقدام نموده و مدعيات خود را اثبات كند. مقالهاي كه پيش رو داريد، زوايا و زمينههايي از اين موضوع پراهميت ملي را باز گشوده است .مدتهاست در مورد رژيم حقوقي درياي خزر بحثهايي صورت گرفته و اظهارنظرهايي ميشود. كشورهاي قزاقستان، تركمنستان، آذربايجان و روسيه فدرال حق دارند تكليف و سهم خود را در رژيم حقوقي درياي خزر مشخص كنند؛ زيرا از تولد آنها حدود 12 سال ميگذرد و بايد بفهمند از اتحاد شوروي سابق چه سهمي به آنها ميرسد؛ ولي حقي را كه به دنبال آن هستند، نميتوانند به تمايل خود معين كنند.
1 - جمهوري اسلامي ايران از يك طرف و مجموع چهار كشور استقلاليافته از اتحادجماهير شوروي سابق از طرف ديگر با حقوق مساوي، مشترك و مشاع، در تمامي منابع سطح درياچه، منابع آبي، بستر و زير بستر آن ذيحق هستند. براساس حقوق بينالملل عمومي و كنوانسيون حقوق درياها، رژيم حقوقي درياچهها يا درياهاي بستهاي كه داراي دو يا چند دولت ساحلي هستند، توسط عهدنامههاي دو جانبه يا چند جانبهاي كه بين دولتهاي ساحلي منعقد ميشود بايد معين شود و اين كار در مورد دريايخزر ميان ايران و اتحاد جماهير شوروي ولو به طور ناقص انجام گرفته است. آنچه بعد از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي پيش آمده، تحت تاثير دخالتهاي فرصتطلبانه و سودجويانه كشورهايي است كه قصد دارند كشورهاي تازه تاسيس اطراف درياي خزر را تحريك كنند تا با آنها وارد انعقاد قرارداد شده و منافعي براي خود در اين درياي بسته به وجود آورند. تاريخ طولاني گذشته دريايخزر، نشان دهنده اين واقعيت است كه بعد از تثبيت حاكميت دولتهاي ايران و روسيه تا امتداد سواحل اين درياچه، هميشه اين دو كشور مشتركا صاحب حق بودهاند.
2 - قديميترين قراردادي كه بين ايران و روسيه منعقد شده و به مسائل درياي خزر اشاره دارد، مربوط به 1732 ميلادي است كه مقرر ميكند «چنانچه كشتي تجاري متعلق به اتباع روسيه در دريايخزرآسيب ديده و بيم آن ميرود كه خساراتي به اموال آن وارد شود، از دولت ايران انتظار ميرود امكانات خود را به كار گيرد تا اموال، مورد دستبرد قرار نگيرد و در حد امكان براي نجات كشتي كمك كند.» از طرف ديگر در اين قرار داد از ايران خواسته شده است كه اجازه توقف كشتيهاي تجاري روسي در بنادر خود را جهت تخليه كالا و بارگيري قائل شود.در جريان دو جنگ ايران و روس،روسيه با تحميل معاهدههاي گلستان و تركمانچاي در سالهاي 1813 و 1828 ميلادي، ايران را تحت فشار قرار داد و به حضور نظامي ايران لطمه وارد كرد. با قرارداد گلستان 1813، دوره جديدي از حضور ايران و روسيه در دريايخزر شروع ميشود. دولت ايران به عنوان مغلوب در جنگ مقداري از سرزمينهاي حاشيه دريا را از دست ميدهد و روسيه با تصاحب اين سرزمينها حضور خود را در درياي خزر تقويت ميكند و باز هم به طور رسمي درياي خزر ميان دو كشور روسيه در شمال و ايران در جنوب قرار ميگيرد. 15 سال بعد با معاهده تركمانچاي بخشي ديگر از سرزمينهاي ايران به روسيه واگذار شد، ولي هيچ يك از دو قرارداد، محدوده حاكميت ايران و روسيه را در درياي خزر تعيين و مشخص نكرد و از آنجا كه هيچ مرز آبي بين ايران و روسيه در درياي خزر معين نميشود، ميتوان گفت حاكميت مشترك بر دريا واقعيت پيدا ميكند.معاهده 1921 پس از پيروزي انقلاب شوروي، با لغو انحصار كشتيراني نظامي تعادل و توازني در مناسبات دو كشور ساحلي به وجود ميآورد. در اين معاهده بدون اينكه دريايخزر به مناطق تحت حاكميت مليتقسيم شود، آزادي كشتيراني براي هر دو كشور در پهنه دريايخزر به رسميت شناخته ميشود و حاكميت مشترك و حق تصميمگيري مشترك دو كشور ساحلي نسبت به سرنوشت دريايخزر، واقعيت پيدا ميكند.
3 - موافقتنامه 1927 ميان دو كشور ساحلي درباره ماهيگيري در اين دريا، تلاشي است كه دو كشور در فاصله دو جنگ جهاني و به خصوص بعد از قرارداد 1921 براي عاديسازي مناسبات انجام ميدهند؛ زيرا براي گسترش و توسعه مناسبات، يك مشكل وجود داشت و آن واگذاري امتياز ماهيگيري سواحل جنوبي دريايخزر از طرف ايران به يك تبعه روسيه در اواخر قرن1 بود كه حكومتشوروي بعد از انقلاب اكتبر 1917 آن را به تملك خود درآورده بود. بعد از 1925 كه اعتبار اين امتياز تمام شد، دولت ايران از تمديد مجدد آن خودداري كرد و دولت اتحاد جماهير شوروي به ايران فشار ميآورد كه آن را تمديد كند. همين مساله باعث تيرگي روابط دو كشور شد. دولت انگليس به عنوان رقيب ديرينه روسيه درصدد استفاده از شرايط برآمد و چون اين مساله تهديدي عليه دولت شوروي بود، همسايه شمالي ايران سياست خود را تغيير داد و زمينه مساعد براي قرارداد 1927 در زمينه ماهيگيري را فراهم كرد. طبق اين معاهده يك شركت مختلط بين ايران و اتحاد شوروي تاسيس شد و به اين ترتيب، دو كشور بهرهبرداري مشترك از منابع دريايخزر را تجربه كردند. همزمان با اين موافقتنامه عهدنامه امنيت و بيطرفي بين ايران و اتحاد جماهير شوروي سوسياليستي در اول اكتبر 1927 در مسكو امضا شد.در فاصله ميان دو جنگ جهاني، مناسبات ايران و آلمان باعث نگراني عميق اتحاد شوروي شد و دولت همسايه شمالي براي كاهش و يا جلوگيري از حضور كشورهاي ثالث در ايران، سياست توسعه مناسبات با ايران را در پيش گرفت. مذاكراتي براي توسعه همكاري شروع شد كه نتيجهاش معاهدات 1931 و 1935 است. اين معاهدات، در رابطه با تجارت كشتيراني وماهيگيري در دريايخزر است. در همين معاهدات، ايران و اتحاد شوروي سوسياليستي اعلام ميكنند درياي خزر يك فضاي آبيمتعلق به دولتهاي ساحلي آن (ايران و اتحاد شوروي) است و به روي كشورهاي ثالث بسته خواهد بود. يكي از مهمترين قراردادهاي مربوط به اين بحث، قرارداد بازرگاني ايران و شوروي در 25 مارس 1940 است كه بر برابري حاكميت دو كشور تاكيد دارد. اين قرارداد بعد از قرارداد 1921 مجددا برابري در آزادي كشتيراني دو كشور را مورد تاكيد قرار ميدهد. اين اصل، هيچگاه بعد از 1991 مورد ترديد واقع نشده است. معاهده 1940 با برابري رفتار نسبت به پرچمهاي دو كشور، اعمال حاكميت مشترك را مورد تاييد قرار ميدهد.
4 - زيرا پرچم هر كشوري نماد حق حاكميت آن دولت است و پذيرش اعمال و رفتار يكسان در قبال پرچمهاي هر دو
كشور در دريايخزر، بيانگر اين واقعيت است كه دو كشور در پهنه آبهايخزر داراي حق حاكميت برابر هستند. در همين معاهده، مجوزهاي دريانوردي صادره توسط هر يك از دو دولت ساحلي پذيرفته است.با توجه به مقررات معاهده 1940، فعاليت شركت مختلط ايران و روسيه كه در 1927 تاسيس شده بود، به آبهاي ماوراي منطقه انحصاري ماهيگيري محدود شد. دولت ايران پس از انقضاي مدت قرارداد در سال 1953 از تمديد آن خودداري كرد. نظام حقوقي ماهيگيري به صورتي كه در طول تاريخ مناسبات دو كشور ساحلي شكل گرفته و تا به امروز هم ادامه دارد، يك نظام مخصوصي است كه مبناي قراردادي دارد و با آنچه درياهاي بسته و نيمه بسته محل ميشود، متفاوت است. اين امر يكبار ديگر نوعي حاكميت مشترك را عنوان ميكند كه در آن ترتيب تصميمگيري مشترك است؛ يعني مسائل مربوط به درياي خزر با توافق و اراده دو دولت ساحلي در گذشتهها شكل قانوني يافته است. اين نوع تصميمگيري مشترك، دستكم از 1921 تا 1992 رعايت شده و مبناي ثابتي يافته است.
5 - در قرارداد 1940 صرفنظر از يك نوار ده مايلي ساحلي كه به طور انحصاري به كشور ساحلي تعلق دارد، صيد ماهي در بقيه دريا براي هر دو كشور آزاد است. در قرارداد 1940 هم اصل تساوي حقوق دو كشور، اساس قرارداد است. البته در اين مورد اين سوال مطرح است كه چرا اين عهدنامهها بر دو محور كشتيراني و ماهيگيري تاكيد دارند و چرا ساير منابع را مورد نظر قرار ندادهاند؟ پاسخ اين پرسش كاملا روشن است؛ در زمان انعقاد قرارداد مورد بحث، نمونههاي بارزي از حقوق متصور كشتيراني و ماهيگيري بود و هنوز منابع و ذخاير متنوع ديگر مخصوصا نفت و گاز كشف نشده بودند. بايد روح كلي حاكم بر عهدنامه را از كشتيراني و ماهيگيري استنتاج كرد و اين روح كلي، مشاع و مشترك بودن با حقوق مساوي است. طرفين در اسناد بسياري كه تنظيم كردهاند و در اين معاهدات هم مكرر به چشم ميخورد، از درياي ايران و شوروي ياد ميكنند.
6 - فصل سوم عهدنامه مودت 1921، مقرر ميكند طرفين با حقوق مساوي از رودخانه اترك و ساير رودخانهها و آبهاي سرحدي بهرهمند خواهند شد. آبهاي سرحدي در اين فصل نميتواند غير از درياي خزر باشد كه بايد به نحو مساوي از آن بهرهمند شوند.از مجموع مدارك و اسناد و سوابق، اين نتيجه حاصل ميشود كه دريايخزر رژيم حقوقي دارد و طرفين،يعني جمهوري اسلامي ايران و اتحاد جماهير شوروي سابق، با حقوق مساوي، مشترك و مشاع در تمامي منابع و حقوق متصوره صاحب حق هستند. پس از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي نيز مقيد و متعهد بودن جمهوريهاي جديد به مفاد معاهدههاي 1921 و 1940 و احترام به رژيم حقوقي موجود، ناشي از حقوق بينالمللي عمومي است و اين كشورها رسما در بيانيه آلماتي 21 دسامبر 1991 اين حقوق را مورد تاكيد قرار دادهاند. تمام دولتهاي مستقل مشتركالمنافع نيز اجراي تعهدات ناشي از قراردادهاي شوروي سابق را تضمين كردهاند و برابر سند شماره 475/49/A مورخ 5 اكتبر 1994 و نظريه رسمي فدراسيون روسيه به عنوان جانشين شوروي سابق، جمهوريهاي جديد ساحلي دريايخزر هم بايد معاهده 1940 و 1921 را پذيرفته باشند.به نظر ميرسيد علاقه شديد جمهوري اسلامي به محيط صلح و آرامش و اظهار دوستي و صميميت با تمام دولتهاي همسايه، مخصوصا روابط نزديك با فدراسيون روسيه اين باور را در كشورهاي مربوط به درياي خزر پيش آورده كه جمهوري اسلامي ايران در ابقاي حقوق خود در درياي خزر جدي نيست يا به لحاظ تغيير اوضاع و احوال، سعي در اجراي رژيم حقوقي سابق را ندارد و دنبال رژيم حقوقي جديدي براي درياي خزر است؛ در حالي كه اصل تغيير فاحش اوضاع و احوال شامل قراردادهاي مرزي از جمله آبهاي مشترك داخلي نميشود. حق جمهوري اسلامي ايران نبايد به سبب فروپاشي اتحاد شوروي از حق مسلم 12 به 15 تقليل يابد. اين چه استدلالي است كه چون 5 كشور در ساحل درياي خزر هستند، پس سهم ايران 15 ميشود؟ اگر هر يك از اين جمهوريها به دو كشور تقسيم شده بود، ميبايست حق جمهوري اسلامي ايران به19 تقليل پيدا كند؟ حالا اگر اين جمهوريها تصميم بگيرند يكي شوند، حق ايران به 12 بازگشت پيدا ميكند؟ از تاريخي كه در دو سال اخير بحث حقوق درياي خزر مطرح شده و بسياري از صاحبنظران مطالعات و تحقيقات خود را مطرح ساختهاند، از ميان دهها مقالهاي كه در جرايد در اين خصوص انتشار يافت و همه آنها مورد استفاده بود، دو مقاله با استدلال قوي و توضيحات كافي به طرح قضيه و نتيجهگيري كامل پرداختهاند. يكي مقاله دكتر سعيد ملكزاده كه در اطلاعات شماره 22136 مورخ يكشنبه 30 بهمن 1379 آمده است (قبل از آنهم ايشان در دو شماره اطلاعات همين موضوع را با گسترش بيشتر، وضع كشورهاي حاشيه درياي خزر، موقعيت جمهوري اسلامي ايران و اصل انصاف در حل قضيه توضيح داده بودند) و مقاله دوم مربوط است به دكتر يوسف مولايي كه در شماره 2102 مورخ 31 فروردين 1381 روزنامه ايران انتشار يافته و به خوبي، سوابق تاريخي اين دريا را تا به امروز بررسي كرده و قراردادهاي منعقد شده با روسيه تزاري و اتحاد شوروي را يادآوري كردهاند. اگر جريانات سياسي روز محدوديتهايي را براي پيگيري و بررسي اين موضوع به وجود آورده، بهتر است مساله در مجامع بينالمللي مطرح شود و از حقوقدانان مشهور و معتبر بينالمللي براي اظهار نظر و طرح موضوع در مراجع قضايي بينالمللي استفاده شود.
پينوشتها:
1 –
كشورهاي ساحلي، جانشين اتحاد جماهير شوروي سابق بايد به حقوق مورث خود بينديشند و آن را براي خود سهمبندي كنند؛ نه اينكه در فكر پيدا كردن حقوق جديدي به زبان همسايه كهنسال خود باشند. در ابتكاراتي كه از خود نشان داده و قراردادهايي كه ميان خود دوجانبه و سهجانبه امضا كردند، شايد نصف سهم اتحاد شوروي سابق از اين دريا موثر باشد، ولي در كل درياي خزر موثر نيست همچنين از جانب ايران قراردادهايي غيرقابل پذيرش و بياثر و لغو اعلام شده است.پوتين مكرر اعلام كرده قراردادهاي دو جانبه گامي به سمت قراردادهاي چند جانبه و پنج جانبه در آينده نزديك يا دور است و نظر بايف هم در گفتارش به نوعي همين استدلال را عنوان كرده است. در قرارداد ميان روسيه و قزاقستان عقد قراردادهاي اقتصادي ديگر مانند عبور لولههاي نفتي از زير دريا و عقد قراردادهاي چند جانبه در تعيين رژيم حقوقي درياي خزر به آينده موكول شده و در قرارداد ميان روسيه و جمهوري آذربايجان مساله نياز به توافقهاي چند جانبه درباره رژيم حقوقي درياي خزر مطرح شده است. البته ايران مكرر چنين قراردادهايي را محكوم كرده و توافقي را كه تمامي كشورهاي حاشيه درياي خزر امضا كنند معتبر دانسته است و قاطعانه مطالبه حقوق را براي خود محفوظ داشته است.
2 –
دكتر يوسف مولايي، مدير گروه روابط بينالملل دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران در يك تقسيمبندي كه ثبت به قراردادهاي ايران و روسيه از قرن 18 به بعد دارد و مقاله طولاني او در شماره 2102 مورخ 31 فروردين 81 روزنامه ايران منتشر شده معتقد است، ايران تا قبل از معاهده گلستان تقريبا حاكميت انحصاري بر دريا اعمال ميكرد؛ اما با قرارداد گلستان سلطه انحصاري خود بر دريايخزررا از دست داد. با اين وجود حق كشتيراني مشترك بر كل دريايخزربراي ايران و روسيه به رسميت شناخته شد.
3 –
بعضي گفتهاند عهدنامه 1921 بر حقوق مساوي طرفين با تصريح براي كشتيراني تاكيد كرده است و نمايانگر تساوي در ساير زمينهها نيست. پاسخ اين است كه اين تصريح منحصر به كشتيراني نيست، بلكه هر كجا كه قبلا حقوقي از ايران تضييع شده، عهدنامه صراحتا بر حقوق مساوي تاكيد كرده است؛ مثلا در فصل شانزدهم درخصوص ابطال قضاوت كنسولها تصريح ميكند:
«اتباع روسيه ساكن ايران و همچنين اتباع ايران ساكن روسيه، از تاريخ امضاي اين معاهده داراي حقوق مساوي با سكنه محلي بوده و محكوم قوانين مملكت متوقف فيها خواهند بود.» و يا در فصل سوم آمده است كه «طرفين با حقوق مساوي از رودخانه اترك و ساير رودخانهها و آبهاي سرحدي بهرهمند خواهند شد.». به علاوه براي موارد صريح در فصل دوازدهم نيز تصريح ميشود علاوه بر آنچه در فصول 9و 10 ذكر شده، ساير امتيازها كه دولت سابق تزاري عنقا براي خود و اتباع خود از دولت ايران گرفته بود، از درجه اعتبار ساقط ميشود. نتيجه آنكه قرارداد 1921 كه راه را براي انقضاي قراردادهاي بعدي به خصوص قرارداد بازرگاني؟؟؟؟؟؟ 1940 هموار ساخته، دقيقا آغاز مجددي بر نگرش حقوقي به دريايخزر براساس حقوق متساوي دو كشور داراي درياست و در حقيقت بازگسستي به رژيم قبل از عهدنامه گلستان و تركمانچاي است.
4 –
در تاريخ 5 فروردين 1319 شمسي اين قرارداد در تهران امضا شد. همانگونه كه گفته شد، اين قرارداد ديدگاههاي كلي ايران و اتحاد شووري را براساس اصل تساوي حقوق در اين درياارائه داده و حق كشتيراني آزاد را براي طرفين در تمامي نقاط درياچه مورد تاكيد قرار داده است. همچنين اصل برابري رفتار و شرايط يكسان در تمامي زمينهها اعم از تردد كشتيها، پذيرش در بنادر، اخذ عوارض، حق كايوتاژ و بهرهمندي از مزاياي ديگر را براي كشتيهاي طرفين رعايت كرده است. طرفين هم موافقت كردهاند در تمامي نقاط درياچه به جز كشتيهاي متعلق به ايران يا اتحاد جماهير شوروي يا به اتباع و دستگاههاي بازرگاني و حمل و نقل كشوري يكي از طرفين دو معاهده كه زير پرچم ايران يا پرچم اتحاد جماهير شوروي سير ميكند، كشتي ديگري نميتواند تردد كند.
5 –
در مورد اصل تساوي دو كشور در درياي مازندران، ميتوان به نامه شماره 1787 سال 1919 كميسر ملي امور خارجه روسيه به رئيسالوزراي وقت ايران هم استناد كرد. در اين نامه آمده است: «در تكميل اصول مندرجه در اين مراسله مبني بر امضاي ابدي تمام عهد و قراردادهايي كه دولت روسيه عنفا به ايران تحميل كرده يا اينكه با اصل استقلال و مصونيت ايران مخالفت داشته يا آزادي در ترقي و انجام منظور ملت ايران را در اراضي متفرقه و درياهاي مجاوره خود محدود، كاملا حاضر است براي انعقاد عهود جديده داخل مذاكره شود.»با همين ديدگاه در مراسله فوق بود كه در فصل يازدهم عهدنامه 1921 آمده طرفين رضايت ميدهند از زمان امضاي اين معاهده هر دو به طور مساوي حق كشتيراني آزاد را در زير پرچمهاي خود در درياي خزر داشته باشند. حال اين سوال مطرح ميشود كه ايران به استناد كدام حق اين چنين رضايت ميدهد در حالي كه در عهدنامه گلستان و تركمانچاي حقوقي براي ايران متصور نيست؟ مسلم است اين حق به رژيم حقوقي حاكم بر درياچه قبل از دو عهدنامه برميگردد.
6 –
در اين رابطه كميسر ملي امور خارجه اتحاد جماهير شوروي در تاريخ اول اكتبر 1927 سندي نوشته و در قسمتي از آن سند آمده: «... همچنين دولت جماهير شوروي از دولت ايران خواهش ميكند منفعت مشترك را كه بر خزر منحصرا درياي ايران و شوروي باشد، در نظر گرفته و...»
