International Law حقوق بین الملل

مقدمه

کنوانسیون ملل متحد علیه فساد (United Nations Convention against Corruption) که متن آن در 30 سپتامبر 2003 نهایی شد، به موجب قطعنامه 4/58 مجمع عمومی سازمان ملل متحد در 31 اکتبر همان سال مورد پذیرش قرار گرفت. این کنوانسیون مبین گام های رو به جلویی است که از سوی جامعه جهانی برای مبارزه موثر با فساد برداشته شده است. در این کنوانسیون رهیافتی عام ارایه می گردد تا تمامی کشورها با استفاده از آن، مبارزه با فساد را انتظام بخشیده و بتوانند با یکدیگر برای این منظور همکاری های لازم را داشته باشند. در بیان رهیافت های عام، این کنوانسیون به صورت جامع تمامی موضوعات اعم از ماهوی و شکلی را مورد توجه خود قرار داده و موجب رشد و توسعه حقوق بین الملل در حوزه مربوطه شده است.

1. سابقه شکلی

در هنگامه تصویب کنوانسیون ملل متحد علیه جرم سازمان یافته فراملی به موجب قطعنامه 25/55 مورخ 15 نوامبر 2000، در بین سال های 1999 و 2000 مجادلات و مباحثی میان نمایندگان دولت ها در مورد جامعیت مواد این کنوانسیون برای مبارزه با فساد درگرفت که در نتیجه آن کنوانسیون مقابله با فساد تهیه و تصویب شد.

کنوانسیون مقابله با جرم سازمان یافته در مواد 8 (تحت عنوان جرم انگاری فساد) و 9 (تدابیر علیه فساد) خود با وضع مقررات کلی به موضوع فساد مالی پرداخته است، موضوعی که بعداً در کنوانسیون مربوطه (کنوانسیون فساد) در قالب 71 ماده منظم شد.

بسیاری از نمایندگان دولت ها در هنگامه تدوین کنوانسیون مقابله با جرم سازمان یافته اشاره کردند که موضوع فساد بسیار پیچیده و متنوع است و برای مبارزه همه جانبه و موثر با آن نمی توان به مفاد کنوانسیون جرم سازمان یافته کفایت کرد. این مجادلات در اسناد کمیسیون ملل متحد در خصوص پیشگیری از جرم و عدالت کیفری، مجمع عمومی و کمیسیون اقتصادی و اجتماعی ملل متحد ثبت شده است.

در نتیجه این مجادلات، مجمع عمومی به موجب قطعنامه 128/54 مورخ 28 ژانویه 2000، تحت عنوان اقدام علیه فساد و با تاکید بر اینکه هیچ چیز همچون فساد تاثیری تباه کننده بر دمکراسی، توسعه، حاکمیت قانون و فعالیت اقتصادی ندارد و با در نظر داشتن نتایج و توصیه های گروه کارشناسی که در موضوع فساد و کانال های ارتباطی آن، از تاریخ 30 مارس تا 1 آوریل 1999 در پاریس تشکیل شد و همچنین اعلامیه های صادره از سوی اولین و دومین مجمع جهانی مقابله با فساد که به ترتیب در سال 1999 در ایالات متحده و در سال 2000 در هلند برگزار شد از دولت های عضو خود درخواست می کند که با بررسی رعایت اسناد فوق الذکر در سطح ملی تا آنجا که امکان پذیر است، کفایت رژیم های حقوقی داخلی در ارتباط با مقابله با فساد و برقراری امکان مصادره عواید حاصله از فساد و ارتقای معاضدت های بین المللی موجود برای این منظور و همچنین برای تقویت قوانین و مقررات ملی نسبت به جرم انگاری فساد در تمامی اشکال، اصلاح مقررات مقابله با پولشویی به گونه ای که بتواند ارتشا و عواید حاصل از فساد را تحت پوشش قرار دهد و فراهم کردن پیشگیری و ردیابی اعمال مفسدانه و پولشویی، برای بهبود بخشی شفافیت، مراقبت و نظارت بر معاملات مالی و محدود کردن رازداری بانکی و حرفه ای در زمانی که تحقیقات کیفری در جریان است، برای افزایش هماهنگی ها میان دستگاه ها و همکاری بین المللی اجرایی و قضایی در موضوعات متضمن فساد، برای قانونگذاری و ایجاد برنامه هایی جهت ارتقای دخالت کامل جامعه مدنی در تلاش های مربوط به مبارزه با فساد و برای فراهم کردن شرایط استرداد و معاضدت قضایی مطابق با اسناد بین المللی مربوطه و قانونگذاری ملی در خصوص قضایایی که متضمن فساد و یا پولشویی هستند و با تاکید بر توسعه راهبرد جهانی برای تقویت همکاری های بین المللی با هدف پیشگیری و مجازات فساد شامل مرتبط دانستن فساد با جرم سازمان یافته و پولشویی، از مجرای تشویق دولت های عضو برای پذیرش و اجرای کنوانسیون مربوطه و دیگر اسناد با هدف مبارزه با فساد، دعوت از آنها برای مشارکت در کنفرانس ها و دیگر مجامع برای ارتقای تلاش های بین المللی علیه فساد و همچنین جستجوی امکان توسعه نظام جهانی همزمان با تجدیدنظر در خصوص کفایت رویه ها برای مبارزه با فساد، از کمیته اختصاصی تدوین کنوانسیون ملل متحد برای مقابله با جرم سازمان یافته فراملی که به موجب قطعنامه 111/53 مورخ 9 دسامبر 1998 ایجاد شده بود درخواست می کند که پیش نویس کنوانسیونی از تدابیر مقابله با فساد مرتبط با جرم سازمان یافته شامل مقررات مربوط به مجازات اعمال مفسدانه ای که مقامات در آن دخالت دارند را تهیه و مطلوبیت ایجاد سند بین المللی مقابله با فساد، خواه به عنوان یک سند فرعی (ضمیمه شده به کنوانسیون جرم سازمان یافته فراملی و یا به عنوان سندی مجزا) را بررسی و نظرات خود را به کمیسیون پیشگیری از جرم و عدالت کیفری ارایه دهد.

مجمع عمومی ملل متحد مقرر می دارد که اگر کمیته اختصاصی در بررسی های خود به این نتیجه رسید که بدون نیاز به ایجاد کنوانسیونی مستقل، توسعه کنوانسیون جرم سازمان یافته فراملی و یا تدوین پروتکل چهارم و الحاق به این پروتکل کفایت می کند، یا برعکس تهیه و تصویب متنی جداگانه امری مطلوب است، توصیه های لازم را بنماید.

کمیته مزبور در جریان هشتمین جلسه خود در 21 ژانویه 2000 کار خود را انجام و به این نتیجه نایل شد که تدوین سندی در خصوص فساد، به صورت مجزا و مستقل، لازم و مطلوب است. این کمیته در ادامه اظهار داشت، از میان دو راه ممکن برای تدوین سند ویژه مربوط به فساد تدوین کنوانسیونی جداگانه و مستقل به جای تدوین پروتکل الحاقی به کنوانسیون جرم سازمان یافته ترجیح دارد. این کمیته بنای استدلال خود را بر این مبنی قرار می دهد که مشکل فساد بسیار فراتر از حوزه جرم سازمان یافته ملی و فراملی می رود. این کمیته ادامه می دهد هر چند ارتباط تنگاتنگی میان جرم سازمان یافته و فساد وجود دارد، لیکن برخی از اشکال فساد، ضرورتاً مستلزم دخالت گروه های جنایتکار سازمان یافته نیست و نمی تواند در محدوده ای که از سوی کنوانسیون جرم سازمان یافته تعریف شده است، قرار گیرد.

این کمیته در ادامه درخواست می نماید که کار های مقدماتی در خصوص موضوع فساد، شامل تجزیه و تحلیل اسناد از قبل موجود مربوط به مبارزه با فساد و بررسی تمهیدات کمیسیون ملل متحد برای پیشگیری از جرم و عدالت کیفری در نهمین اجلاس آن در سال 2000، را انجام دهد.

مجمع عمومی سپس مقرر داشت که موضوع از سوی کمیسیون ملل متحد برای پیشگیری از جرم و عدالت کیفری مورد بررسی قرار گیرد و پیش نویس قطعنامه ای را از طریق شورای اقتصادی اجتماعی برای مجمع عمومی تهیه و در آن درخواست کند تا هر گاه کار بر روی کنوانسیون جرم سازمان یافته پایان یافت، کمیته ای دیگر به منظور تدوین کنوانسیون دومی که تخصصاً به موضوع فساد خواهد پرداخت، تشکیل گردد. پس از شناسایی این موضوع که دستور به مذاکرات باید تشریح و تجدید گردد، قطعنامه همچنین از گروه کارشناسی بین الدولی درخواست نماید تا پیش نویس موضوعاتی که باید مورد توجه کمیته جدید قرار گیرد، را تهیه نماید.

پیشنهاد ایجاد کمیته تخصصی از سوی مجمع عمومی به موجب قطعنامه 61/55 مورخ 4 دسامبر 2000 مورد پذیرش قرار گرفت. پیش نویس مواردی که باید از سوی کمیته مورد توجه قرار گیرد نیز توسط گروه کارشناسی در تنها جلسه ای که به تاریخ 30 ژوئیه 2001 در وین برگذار شد، تهیه و به مجمع عمومی ارسال شد. مجمع در قطعنامه 260/56 خود این پیش نویس را پذیرفت و موضوعاتی که برای بررسی کمیته قبلاً در قطعنامه 61/55 خود تعیین کرده بود، برای فعالیت کمیته جدید معین نمود.

کمیته کار خود را تقریباً بلافاصله بعد از پذیرش قطعنامه اول شروع کرد. متعاقب ملاقات مقدماتی بوینوس آیرس از 4 تا 7 دسامبر 2001 برای بحث در خصوص موضوعات مقدماتی و جمع آوری پیشنهاد های مکتوب دولت های عضو ملل متحد در خصوص مفاد کنوانسیون جدید، کمیته 7 جلسه برگزار کرد که از 21 ژانویه 2002 شروع و تا 30 سپتامبر 2003 خاتمه یافت.

پیش نویس کنوانسیون جدید پس از تدوین از سوی کمیته به مجمع عمومی ارسال شد و مجمع نیز آنرا پذیرفته و در کنفرانس امضای مریدای مکزیک از 9 تا 11 دسامبر 2003 مفتوح نمود.

کنوانسیون از 9 دسامبر 2003 تا 9 دسامبر 2005 برای امضا مفتوح ماند و بعد از آن نیز دولت ها از طریق الحاق بدان پیوستند. مطابق با مقررات خود کنوانسیون، پس از گذشت 90 روز از تصویب و الحاق سی امین دولت لازم الاجرا خواهد شد. هم اکنون این کنوانسیون لازم الاجرا و 60 دولت نیز بدان پیوسته اند.

دولت ها می توانند برای دریافت اطلاعات ماهوی مربوط به کنوانسیون و آشنایی با الزامات آن در زمان تصویب و در مقام اجرا با دفتر مقابله با مواد مخدر و جرم سازمان ملل متحد در وین و برای دریافت اطلاعات شکلی مربوط به این کنوانسیون و نحوه اقدام به تصویب و الحاق با بخش معاهدات دفتر ملل متحد در امور حقوقی در نیویورک تماس حاصل نمایند.

2. سابقه ماهوی

از نقطه نظر ماهوی، کنوانسیون جدید به روزترین تلاش برای توسعه مبارزه با فساد است که به وسیله آن کارشناسان اثرات بلند مدت فساد را شناسایی و بر ضرورت توسعه تدابیر موثر بر فساد، چه در سطح داخلی و چه بین المللی تاکید دارند. این موضوع که تدابیر لازم برای مبارزه با فساد فراتر از سیستم های عدالت کیفری می باشد مورد پذیرش قرار گرفته است. برای مبارزه موثر با فساد لازم است تا حکومت به صورت نهادینه به­زمامداری (Good Governance) را سرلوحه خود قرار دهد، قانون را بر تمامی شئونات جامعه حاکم سازد، نهادهای اقتصادی و اجتماعی را برای واکنش مناسب و موثر نسبت به مشکلات، توانا ساخته و منابع کافی را در اختیار دستندرکاران مبارزه قرار دهد.

درک تدریجی حوزه مشکلات مربوط به فساد و وخامت این مشکلات منجر به تکامل اقدام بین المللی علیه آن خواهد شد. در مسیر این تکامل مبارزه با فساد از قالب ملاحظات کلی و صرف اعلام مواضع خارج شده و به سوی استفاده از ابزار های عملی و سپس توسعه تعهدات حقوقی الزام آور و نهایتاً همکاری دولت ها در تحقیق و تعقیب قضایای فساد حرکت خواهد کرد.

در راستای همین تکامل از تدابیر نسبتاً محدود و متمرکز بر جرایم خاص مثل رشوه به سوی تعریف گسترده تری از فساد و تدابیر موسع تر علیه آن، همچنین از اسناد منطقه ای منعقده میان دولت های هم فکر مثل سازمان کشورهای آمریکایی، اتحادیه آفریقا، سازمان همکاری های اقتصادی و توسعه و اتحادیه اروپا به سوی کنوانسیون جهانی ملل متحد در خصوص فساد حرکت ادامه می یابد.

این تکامل در نتیجه علاقه نمایندگان دولت ها در ارتباط با مبارزه با فساد است. این علاقه از مجادلات آنها بر سر توسعه موضوعاتی که باید از سوی کمیته اختصاصی مورد توجه قرار گیرد، مذاکرات مربوط به کنوانسیون و همچنین از خود کنوانسیون قابل استنباط است. در تنظیم موضوعاتی که باید از سوی کمیته مورد توجه قرار گیرد، گروه کارشناسی بین الدولی به این نتیجه نایل شد که سند مربوط به فساد باید از هر نظر جامع باشد به نحوی که از یک طرف بتواند اشکال بسیار متعدد فساد را تا حد امکان تحت پوشش خود قرار دهد و از طرف دیگر تدابیر متعددی را برای مبارزه با فساد شامل باشد.

بر همین اساس گروه کارشناسی فهرست موضوعاتی را که باید مورد توجه کمیته اختصاصی قرار گیرد، از جمله تجارت با اعمال نفوذ مقامات، سوءاستفاده عام از قدرت و اشکال مختلف فساد در بخش های خصوصی که قبلاً از سوی اسناد مربوطه مورد توجه قرار نگرفته بود را توسعه داد.

این کنوانسیون همچنین مجموعه گسترده ای از تدابیر مندرج در کنوانسیون مبارزه با جرم سازمان یافته فراملی را مورد توجه قرار داده و جرم انگاری کیفری و اعطای اختیارات تحقیق و تعقیب به دستندرکاران مبارزه با فساد را الزامی می نماید. در این کنوانسیون بسیاری از الزامات پس از بررسی های متعدد و به گونه ای که متناسب با جرم فساد باشد، تصریح شده است.

فراتر از محدوده کنوانسیون جرم سازمان یافته فراملی، مجموعه ای از تدابیر ویژه مبارزه با فساد در این کنوانسیون اضافه شده است تا به ویژه در ارتباط با خدمات عمومی و اجرای رهیافت های اجتماعی و موقعیتی پیشگیری از فساد، شفافیت را افزایش داده و استاندارد ها را بهبود بخشد.

از آنجایی که یکی از نگرانی های دولت ها بازگرداندن اموالی بود که از سوی رهبران سابق و یا مقامات عالی رتبه متهم و یا محکوم به فساد، به کشور های دیگر منتقل شده بود، این کنوانسیون توسعه بسیار مهمی نسبت به کنوانسیون های سابق داشته و امکان بازگرداندن اموال را در خود پیش بینی نموده است.

منبع